gestion désastreuse de la crise provoquée par l’ouragan
Katrina fait de la FEMA le symbole de l’impuissance de l’administration
fédérale.


3.1.1 – Une préparation insuffisante à
la catastrophe


Si la FEMA prend au sérieux la menace que représente
Katrina dès qu’elle a connaissance des éléments fournis par le service
de météorologie le vendredi 26 août, elle se prépare de manière
insuffisante à affronter la crise qui s’annonce, faute d’avoir su tirer
les enseignements appropriés de l’exercice Pam.


Commençant à entreposer des réserves de nourriture et de
médicaments à proximité de la zone supposée de la catastrophe, les
équipes de la FEMA choisissent des lieux souvent trop éloignés, qui se
trouvent au mieux à trois heures de route de la Nouvelle-Orléans, comme
le camp Beauregard, situé au centre de la Louisiane, au pire à dix
heures de route, comme Jacksonville (Floride) ou Denton (Texas). En
outre, le volume de ces réserves est insuffisant pour faire face à un
ouragan de la catégorie de Pam : ainsi, alors que les besoins étaient
évalués pour la seule Louisiane à 69 camions d’eau, 69 camions de glace
et 34 camions de nourriture, seuls 30 camions d’eau, 17 camions de glace
et 15 camions de nourriture sont acheminés avant le dimanche 28 août. A
ces problèmes de vivres s’ajoute le problème des générateurs : seuls 50
ont été regroupés alors que le rapport tiré de l’exercice Pam
expliquait qu’un minimum de 100 était indispensable pour faire face à la
probable coupure de courant qui suivrait l’impact de Katrina. Quant au
problème de l’évacuation des habitants, il est totalement négligé par la
FEMA, qui se repose sur les seules autorités locales pour gérer ce
problème alors que la loi lui permet de réquisitionner les bus du
ministère des Transports[60].


3.1.2 – Le discrédit rapide de la FEMA,,
multipliant des promesses qu’elle s’avère incapable de tenir


Cette erreur de préparation initiale sera lourdement
reprochée à la FEMA qui s’avère par la suite incapable d’assurer le
soutien logistique de la crise et de satisfaire aux nombreuses demandes
qui lui sont faites pendant la phase initiale de Katrina. De manière
générale, l’agence se discrédite rapidement en multipliant des promesses
qu’elle se montre ensuite incapable de tenir.


L’exemple des bus est significatif de cette situation. A
la demande du gouverneur Blanco, le directeur de la FEMA, Michael
Brown, adresse, le mercredi 31 août, une demande de réquisition de 455
bus au ministère des Transports pour pouvoir procéder à l’évacuation des
25 000 personnes qui se trouvent au Superdome. Faisant la navette entre
les services fédéraux et les services de l’Etat de la Louisiane avant
d’être validée au bout de plusieurs heures, cette demande est traitée
tardivement par le ministère des Transports qui tarde de surcroît à la
satisfaire, étant confronté au problème de la dispersion des bus à
réquisitionner, dont certains se trouvent à plusieurs milliers de miles
de la Nouvelle-Orléans. Cependant, en l’absence d’explications,
l’incapacité de la FEMA à tenir sa promesse dans un contexte nécessitant
une réponse urgente contribue à son discrédit, provoquant la rage des
responsables locaux qui attendent près de trois jours avant de voir
arriver les premiers bus[61].


Ce problème des bus est vivement reproché à la FEMA,
tout comme le manque de nourriture et d’eau dont souffrent tous les
Etats. Dans le Mississipi, des bagarres éclatent entre les survivants
pour s’approprier des réserves de nourriture entreposées lors d’un
ouragan précédent. Le commandant de la Garde Nationale de l’Etat, le
général Cross, demande alors à la FEMA d’intervenir pour apporter des
vivres supplémentaires. Devant l’incapacité de l’agence à réagir
rapidement, il s’adresse directement au commandement militaire
géographiquement compétent pour le territoire des Etats-Unis, Northcom :
le lendemain, des rations sont livrées en quantité. Ce scénario se
répète dans d’autres lieux, de nombreux responsables tout au long de la
côte cessant de s’adresser à la FEMA et préférant solliciter soit
l’Armée, soit les Etats voisins. La Floride vient ainsi en aide au
Mississipi, envoyant d’initiative des équipes de secours, organisant une
chaîne d’alimentation qui inclut la Garde Nationale, de la nourriture,
de l’eau, des médicaments, des moyens de communication et 6000
volontaires qui affluent depuis l’ensemble de l’Etat. Le 31 août 2005,
deux jours après la catastrophe de Katrina, le directeur des services de
secours de la Floride réussit ainsi à ouvrir un centre logistique –
comprenant équipes de sauvetage, eau, nourriture, affaires de
puériculture – dans la ville dévastée de Gulfport alors que la FEMA
tente encore d’y envoyer une simple équipe médicale. Pour la Louisiane,
c’est le Texas qui intervient, mettant en œuvre 47 abris et préparant
l’Astrodome de Houston à accueillir un flot de réfugiés du Superdome.
L’Etat envoie ainsi 10 hélicoptères, un centre de communications
téléphoniques par satellite, 50 ambulances, 135 docteurs et infirmières,
300 policiers militaires[62].


Par ailleurs, la FEMA s’avère incapable de remédier à la
paralysie quasi-générale des moyens de communications qui perturbe
profondément la gestion des premières opérations de secours. Au lieu
d’envoyer un camion MERS à la Nouvelle-Orléans pour rétablir les moyens
de communications locaux, celui-ci reste inactif à Baton Rouge. Ce n’est
que le vendredi 2 septembre, après la visite du président Bush à la
Nouvelle-Orléans, que la FEMA envoie enfin son centre de communications
mobile, « Octobre Rouge », à la Nouvelle-Orléans, fournissant au maire
et aux responsables locaux les moyens de communications qui leur ont
tant fait défaut au cours des quatre premiers jours de la crise.


Non seulement la FEMA est incapable de tenir ses
promesses, mais elle est également incapable de suivre l’état de ses
demandes. En pratique, elle ne contrôle rien. Effectuant un nombre
considérable de commandes, dont 45 000 mobile homes, 400 téléphones et 2
millions de repas, qui sont donc en cours d’acheminement, l’agence ne
dispose d’aucun moyen de suivi de leur exécution.


3.1.3 – Le symbole de la faillite de
l’administration fédérale


Incapable de faire face à l’ensemble des demandes, la
FEMA fait l’objet de critiques de toutes parts, son impuissance devenant
le symbole de la faillite de l’administration fédérale.


Déjà lourdement discréditée en raison de son incapacité à
satisfaire les demandes d’approvisionnement, la FEMA subit un nouveau
coup dur en échouant à gérer convenablement le problème des morts de
Katrina, dont le bilan est particulièrement meurtrier, avec plus de 1300
morts, dont 1100 pour la Louisiane et 200 pour le Mississipi. Cette
charge, qui incombe en temps normal aux autorités locales, revient pour
la circonstance à la FEMA, toutes les structures locales se trouvant
sous les eaux. En théorie, l’agence est bien préparée à prendre en
compte cette mission, disposant d’équipes spécialisées à cet effet, les
DMORT[63], qui sont rapidement envoyées sur place, mais bute sur le
problème de l’installation d’une morgue temporaire. La FEMA met plus de
10 jours à installer cette morgue, délai pendant lequel des centaines de
cadavres pourrissent dans les rues, aux yeux et au su de tous, à
commencer par les médias qui commentent durement cette nouvelle carence
de l’agence fédérale[64].


Pressée de toutes parts, la FEMA multiplie les projets
qui n’aboutissent pas, attisant la colère populaire. Pour reloger le
million de personnes qui ont quitté la zone de la catastrophe, la FEMA
promet l’envoi de 300 000 caravanes et maisons temporaires : devant le
caractère irréaliste de cette promesse qu’une étude de la Maison Blanche
estime ne pouvoir être satisfaite avant un délai de 3 ans et demi[65],
l’agence envisage l’envoi de navires de croisière pour servir d’abri
temporaire aux réfugiés et aux personnels des services de secours,
projet qui finit par échouer. Un projet d’assistance financière aux
personnes évacuées tourne également à la confusion : la FEMA propose, le
8 septembre, de distribuer 320 000 cartes de crédits[66] aux réfugiés,
dont un nombre important se trouve encore à Houston. Faute d’avoir
suffisamment réfléchi à la manière de distribuer les cartes, la mise en
œuvre de cette mesure manque de provoquer une émeute, obligeant la
police à intervenir précipitamment. Deux jours plus tard, le projet est
annulé par la FEMA.


Pour compenser l’inaction de la FEMA et son incapacité à
assurer les approvisionnements demandés, un accord informel est même
trouvé avec la chaîne Wal-Mart, dont les magasins sont utilisés par les
unités de la Garde Nationale et les responsables des services de secours
comme entrepôts de substitution. La puissance de la chaîne logistique
de Wal-Mart lui permet en effet de satisfaire toutes les demandes,
fournissant en abondance eau, nourriture, piles mais aussi des pneus
pour les véhicules des services de secours, des groupes électrogènes ou
des chaînes de scie. Ce système improvisé permet ainsi à Wal-Mart de
remplacer la FEMA, à la satisfaction générale[67].


Le 12 septembre 2005, le renvoi de Michael Brown,
directeur de la FEMA, marque la volonté du président Bush de dédouaner
l’administration fédérale des reproches qui lui sont faits en faisant
porter le chapeau à Brown et implicitement à la FEMA.


3.2 – L’Armée, nouvel acteur majeur
de la gestion de crises intérieures


Contrairement à l’attitude confuse de la FEMA,
l’intervention de la Garde Nationale et de l’Armée se révèle décisive
pour favoriser la reprise en main de la situation à la faveur de la plus
importante opération militaire sur le territoire des Etats-Unis depuis
la guerre de Sécession[68], en dépit d’un problème majeur de
coordination qui a gêné l’efficacité de leur contribution.


3.2.1 – Souplesse et rapidité de
l’engagement de la Garde Nationale


Par la rapidité de son intervention et la diversité des
missions qu’elle a assumées tout au long de la catastrophe, la Garde
Nationale a joué un rôle décisif dans la résolution de la grave crise de
sécurité intérieure créée par Katrina.


Tranchant avec la passivité générale qui caractérise le
comportement de l’administration fédérale aux premières heures de la
catastrophe, le bureau de la Garde Nationale s’emploie au contraire avec
énergie à favoriser un engagement rapide des unités de la Garde
Nationale. Agissant d’initiative, sans attendre les demandes des Etats
côtiers débordés par la situation, le bureau prend ainsi la
responsabilité d’organiser le déplacement d’unités de la Garde Nationale
appartenant à plus de 50 Etats, sur le fondement de l’EMAC[69],
protocole interétatique d’entraide entre les différents Etats des
Etats-Unis. Ces efforts permettent d’engager sur le terrain, dès le
mardi 30 août, près de 10 000 gardes nationaux[70] tandis qu’à cette
même date, 64 avions sont déjà engagés, ayant effectué 186 missions de
sauvetage et sauvé 1910 personnes. Moins de 96 heures après la
catastrophe de Katrina, 30 000 gardes nationaux sont à pied d’œuvre,
leur montée en puissance continuant jusqu’au 8 septembre, date à
laquelle 50 116 gardes nationaux sont engagés, marquant le point
culminant de l’intervention de la Garde Nationale.


La rapidité de l’intervention de la Garde Nationale
comme de sa montée en puissance en fait l’instrument clef de la
résolution de la crise, confirmant son rôle majeur dans la contribution
militaire à la gestion d’une catastrophe naturelle. Comme le reconnaîtra
le secrétaire adjoint à la Défense, chargé de la Défense Intérieure,
Paul Mac Hale, lors de son audition devant la commission d’enquête
parlementaire[71], « contrairement à l’ouragan Andrew en 1992 où la
Garde Nationale ne constituait que 24 % de la contribution militaire, la
Garde Nationale a représenté plus de 70 % des forces militaires
engagées lors de Katrina ».


Rapidement engagée sur le terrain, la Garde Nationale se
voit confier une grande diversité de missions[72]. Elle participe à la
recherche et à l’évacuation des survivants, procédant à la fouille des
maisons, permettant tous moyens confondus le sauvetage de 49 800 vies au
22 septembre 2005. Elle prête aussi assistance aux forces de l’ordre,
dont la majeure partie s’est volatilisée : contrairement à l’Armée à
laquelle le Posse Comitatus Act de 1878, loi passée après la guerre de
Sécession, interdit d’intervenir dans des missions de police, la Garde,
agissant aux ordres des gouverneurs, peut prêter main-forte à la police,
assurant le contrôle du trafic routier, mais aussi des zones et des
checkpoints pour accéder aux zones détruites. Elle participe au
dégagement des itinéraires avec les moyens du génie, la plupart des axes
étant encombrés par des milliers d’arbres déracinés par l’ouragan, mais
aussi aux travaux de réparation et de consolidation des digues par des
hélitreuillages de plus de 4 tonnes de sacs de sable. Enfin, tout en
assurant la sécurité des équipes de réparation de l’électricité et du
téléphone, les unités de la Garde Nationale effectuent la distribution
de vivres, de médicaments et d’eau[73].


3.2.2 – L’Armée : un engagement décisif
mais tardif


L’action menée par la Garde Nationale, qui constitue le
cœur de l’intervention militaire en réponse à la crise de Katrina, est
complétée par la mise sur pied d’une force interarmées, la Joint Task
Force (JTF) Katrina, placée sous les ordres du général Honoré.


L’engagement de cette force interarmées est toutefois
tardif[74]. Désigné comme commandant en chef de la JTF, le général
Honoré arrive à la Nouvelle-Orléans le mercredi 31 août dans la soirée
mais il est alors sans troupes, accompagné d’une petite douzaine
d’hommes. Sur place, la déception est immense car le gouverneur Blanco a
demandé l’engagement de 40 000 hommes pour assurer la logistique de
l’opération et prendre en compte les opérations de sauvetage afin de
permettre à la Garde Nationale de se concentrer sur le maintien de
l’ordre public. De fait, ce n’est qu’à la fin du jeudi 1er septembre
2005 que les premiers militaires de la Marine et de l’Armée de l’Air
arrivent en Louisiane, les premières troupes terrestres n’intervenant
pour leur part que le vendredi 2, soit près de 5 jours après la
catastrophe de Katrina.


Représentant un total de 22 000 hommes, les militaires
de la JTF Katrina prennent en charge la mission logistique initialement
dévolue à la FEMA à compter du samedi 3 septembre. Forts de leur
incomparable capacité logistique, qui leur permet de se déployer sur
terre, sur air, et sur mer, les militaires s’engagent dans une
gigantesque opération de ravitaillement de la population des trois Etats
sinistrés, planifiant et exécutant la fourniture, le transport et la
distribution de glace, d’eau, de nourriture, d’essence et de médicaments
en Louisiane et dans le Mississipi.


3.2.3 – Critiques de l’engagement
militaire


Si l’intervention de l’Armée et de la Garde Nationale a
été décisive, jouant un rôle précieux pour rétablir la situation, elle
n’est pas pour autant exempte de critiques.


L’ambiguïté de la rédaction du National Response Plan a
contribué à retardé l’intervention des militaires. Alors que le NRP
postule que les autorités locales peuvent être rapidement débordées par
l’ampleur d’une catastrophe, il rappelle pourtant qu’il incombe aux
seules autorités locales d’apprécier la situation et de demander
l’intégration des forces militaires fédérales dans leur dispositif.
C’est ainsi que l’intervention des militaires ne devient possible qu’à
partir du moment où le gouverneur Blanco en fait la demande au président
Bush le mardi 30 août. Deux jours ont été perdus auxquels s’ajoutent
les jours supplémentaires nécessaires à la planification de l’opération
interarmées et à l’engagement effectif des unités sur le terrain.


Par ailleurs, l’opération Katrina révèle la mauvaise
coordination existant entre le ministère de la Défense, le DOD[75], et
le ministère de la Sécurité Intérieure, le DHS. La création du DHS en
2001 nécessitait une redéfinition des tâches du DOD qui doit désormais
partager avec la nouvelle entité la défense du territoire des
Etats-Unis. Si des efforts ont été faits pour assurer une coordination
entre les deux instances[76], d’importants problèmes subsistent : ainsi,
une audition devant la commission de Défense du Sénat avait démontré
qu’aucun document du DHS ne prévoyait les conditions de sollicitation et
d’engagement des moyens militaires à la demande des autorités
civiles[77]. Il n’existait au moment de Katrina aucun protocole de
travail validé et connu entre les deux ministères, générant
d’importantes difficultés relationnelles, la FEMA privilégiant les
demandes informelles alors que le DOD ne prenait en compte que les
demandes de moyens faites selon une procédure officielle. Ces
difficultés avaient pourtant déjà été dénoncées lors d’exercices de
gestion de crises nécessitant le recours aux moyens militaires, comme
l’exercice TOPOFF 3.


Ce problème de coordination s’est également posé à
l’intérieur même du ministère de la Défense, entre les forces d’active
d’une part et la Garde Nationale d’autre part. Le commandement militaire
géographiquement compétent pour les Etats-Unis, NORTHCOM, s’est surtout
préoccupé des opérations engageant ses forces sans réellement prendre
en compte les moyens déjà déployés par la Garde Nationale, les deux
instances s’ignorant mutuellement faute d’une planification commune,
générant la plus grande confusion sur le terrain. Ainsi, en Louisiane,
les soldats de la 82ème airborne patrouillent dans des secteurs déjà
contrôlés par la Garde Nationale, les hélicoptères de la Garde Nationale
et du DOD effectuent des missions de sauvetage sur la Nouvelle-Orléans
en même temps tout en employant des fréquences radios différentes,
créant de nombreux risques de collisions dans une zone dépourvue de tout
contrôle du trafic aérien[78]. Ce problème de coordination est aggravé
par la dualité des chaînes de commandement : les unités de la Garde
Nationale sont placées sous les ordres du gouverneur de l’Etat pour
lequel elles opèrent tandis que le commandement des forces d’active est
assuré par le général Honoré. Dans le cas de la Louisiane, le président
Bush s’est efforcé en vain de créer un commandement unifié, proposant au
gouverneur Blanco de nommer le général Honoré commandant en chef des
unités de la Garde Nationale de Louisiane, proposition sèchement
déclinée par Kathleen Blanco le 1er septembre en dépit des importantes
pressions exercées par la Maison Blanche[79].


Enfin, la réponse des armées a été ralentie par la
lourdeur des procédures bureaucratiques du DOD. La procédure de demande
de moyens du DOD est mal connue des responsables étatiques, auxquels
cette tâche est pourtant dévolue. En pratique, cette demande émane de
l’Etat, est adressée au FCO de la FEMA, qui la transmet au DCO du DHS
qui l’adresse à son tour à Northcom puis à l’état-major interarmées, la
demande devant être validée à tous les niveaux. Lorsqu’elle est
accordée, la même procédure est suivie dans le sens inverse afin de
permettre la mise à disposition des moyens militaires demandés au profit
des autorités locales. Censée permettre une parfaite coordination entre
l’Etat demandeur, la FEMA et le DOD, cette procédure est lourde et très
bureaucratique. Aussi, beaucoup s’en sont affranchis, créant une
grande confusion, ne permettant plus de savoir si les demandes
d’assistance avaient été effectivement traitées. Ainsi, au nom de l’Etat
de Louisiane, le responsable de la Garde Nationale locale faisait ses
demandes directement au général Honoré, commandant des forces engagées
dans l’opération Katrina, sans servir la FEMA. Lors de ses auditions
devant la commission d’enquête parlementaire, Brown, responsable de la
FEMA à l’époque et responsable de la gestion de la crise, a reconnu à
plusieurs reprises avoir été incapable de vérifier si ses demandes
avaient été prises en compte[80].