1.1 – La prééminence des Etats et
des pouvoirs locaux


Aux Etats-Unis, la gestion des catastrophes relève
traditionnellement des attributions des gouverneurs et des pouvoirs
locaux, qui bénéficient en cas de besoin du soutien de l’administration
fédérale. Cette prééminence des gouverneurs et des pouvoirs locaux
s’explique par leur connaissance approfondie des besoins spécifiques des
citoyens et des territoires qu’ils administrent, qui les met à même
d’évaluer rapidement et avec efficacité les actions nécessaires à mener,
en se soutenant entre Etats si nécessaire. Le gouvernement fédéral ne
joue en la matière qu’un rôle secondaire, se contentant de pourvoir aux
besoins que les Etats et les gouvernements locaux ne sont pas en mesure
de satisfaire, en veillant à respecter la souveraineté des Etats et à ne
pas interférer avec les directives données par les gouverneurs.


Cette conception classique de la gestion des crises aux
Etats-Unis est dans l’esprit du fédéralisme qui caractérise la nation
américaine, la Constitution opérant un strict partage de tâches entre
les Etats fédérés et le gouvernement fédéral. De fait, le pouvoir
appartient d’abord aux Etats, dont la Constitution souligne l’égalité
juridique, qui se dessaisissent d’une partie de leurs attributions au
profit du gouvernement fédéral dans les domaines où ils considèrent que
ce dernier est le mieux placé pour les exercer au nom de l’intérêt
commun. En vertu de cette répartition des pouvoirs, le gouvernement
fédéral est ainsi chargé d’assurer la défense, la politique des affaires
étrangères et de veiller au commerce extérieur. En revanche, c’est aux
Etats et aux gouvernements locaux qu’il revient de prendre en charge au
premier chef les troubles civils et les atteintes à la sécurité
publique.


1.2 – Pull system et push system


Si l’histoire des Etats-Unis a montré la nécessité d’une
montée en puissance de l’intervention du gouvernement fédéral dans les
catastrophes nationales, le Robert T. Stafford Disaster Relief and
Emergency Assistance Act (Stafford Act), qui est depuis 1974 le support
juridique majeur de toute intervention fédérale, réaffirme cette
prééminence des Etats et des pouvoirs locaux sur le gouvernement
fédéral. Selon les termes du Stafford Act, l’intervention fédérale ne
peut se faire d’initiative mais seulement à la demande des gouverneurs
des Etats frappés par une catastrophe dès lors qu’ils estiment qu’ils ne
sont plus en mesure de faire face seuls à la crise (« pull system »).
En pratique, ces demandes se font soit par anticipation, lorsque la
gravité prévisible de la catastrophe rend certaine la nécessité d’une
intervention fédérale, soit après la catastrophe, après une première
estimation des dégâts. Il appartient alors au président de procéder à
une déclaration d’état d’urgence ou de catastrophe majeure, qui permet à
l’administration fédérale de fournir une aide aux Etats et aux
populations touchées par une calamité publique, nommant un responsable
fédéral, un Federal Coordinating Officer (FCO), chargé de coordonner la
gestion des secours fédéraux. Depuis 1974, 38 catastrophes majeures sont
déclarées chaque année, l’année 2004 constituant un record avec 68
déclarations présidentielles de catastrophes majeures et 7 d’état
d’urgence[20].


Un tel dispositif, guidé par le principe de
subsidiarité, est parfaitement adapté à la plupart des catastrophes de
faible ou moyenne intensité qui se produisent chaque année aux
Etats-Unis, permettant de monter progressivement en puissance le volume
des moyens à engager en fonction de l’importance de la situation. Pour
fonctionner correctement, il suppose cependant que les responsables
locaux des premiers secours, les first responders, soient en mesure de
gérer la phase initiale de la catastrophe le temps de bénéficier de
renforcements de la part de l’administration fédérale. Cette procédure
montre en revanche toutes ses limites dans le cas de catastrophes
d’ampleur, comme Katrina :


. d’une part, l’ampleur des dégâts dès le début de la
crise a été telle que les responsables locaux ont été paralysés, se
montrant incapables de réagir et d’évaluer leurs besoins, subissant
toute la phase initiale de la crise pendant les 5 premiers jours ;


. d’autre part, elle conduit à une certaine passivité de
l’administration fédérale qui a attendu d’être saisie pour intervenir,
perdant un temps précieux alors qu’une action de planification en amont
des effets possibles aurait permis une action efficace dès le lundi 29
août, contribuant ainsi à limiter l’inondation de la Nouvelle-Orléans et
les souffrances des victimes.


Ce problème avait été clairement identifié par les
responsables fédéraux. Il est intéressant de noter que, renversant
l’approche traditionnelle en matière de gestion de crises, le dernier
plan fédéral destiné à coordonner la réponse globale en cas de
catastrophe, le National Response Plan, approuvé au début de l’année
2005 par Georges Bush, permettait justement dans certaines circonstances
à la réponse fédérale de se faire d’initiative (« push system »). Une
annexe du NRP, la Catastrophic Incident Annex (CIA) prévoyait
spécifiquement l’hypothèse que la gravité des dommages causés par une
catastrophe soit telle que les premiers responsables des secours ainsi
que les gouvernements locaux soient incapables de demander l’assistance
fédérale dès les premiers instants, nécessitant une intervention
d’initiative de l’administration fédérale.


L’ampleur de la catastrophe annoncée de Katrina
justifiait largement le recours à une telle disposition pour légitimer
l’intervention fédérale dès l’annonce de la menace de l’ouragan par les
météorologues du National Weather Service. C’est au contraire la
passivité qui a prévalu, laissant libre cours au drame qui se joue à
partir du 29 août 2005.