2.1 – L’obsession antiterroriste et
ses conséquences


Les attentats du 11 septembre 2001 mettent un terme au
mythe de l’invulnérabilité du territoire des Etats-Unis, provoquant un
traumatisme durable au sein de la population américaine. Dès lors, la
lutte contre la menace terroriste devient une priorité nationale,
reléguant toutes les autres menaces à un rang secondaire, voire
négligeable[21].


Décidée en novembre 2002, la création du Department of
Homeland Security (DHS) a d’abord pour vocation de prendre en compte
cette menace et de remédier aux failles du dispositif de sécurité
intérieure des Etats-Unis face à d’hypothétiques attentats
terroristes[22]. Le DHS regroupe 22 agences fédérales, en totalité ou en
partie, des Gardes-Côtes aux Douanes en passant par le Service Secret
et la FEMA, formant un gigantesque ensemble de 180 000 employés qui
représente la plus importante réorganisation de l’administration
fédérale depuis la création du Département de la Défense (DOD) dans les
années 40.


Si le DHS se présente comme un nouvel instrument de
gestion de crises, censé favoriser une réponse globale, permettant de
faire face avec succès à toute menace, il est clair qu’en réalité son
seul souci est la lutte contre la menace terroriste, qui mobilise
l’essentiel des énormes crédits dont est pourvu généreusement le nouveau
ministère. C’est ainsi que désormais tous les exercices sont organisés
selon des scénarios comprenant une menace terroriste, comme en
témoignent les exercices TOPOFF[23], coûteux exercices de simulation de
crises organisés au profit de hauts fonctionnaires fédéraux, qui mettent
en scène tantôt les effets d’une explosion nucléaire à Seattle, tantôt
une attaque biologique à Chicago, thème de l’exercice TOPOFF 2 en mai
2003. A contrario, les risques naturels ne constituent plus une
priorité, constat qu’illustre la faiblesse du budget qui est consacré à
leur prévention et leur prise en compte, qui ne représente que 100
millions de dollars sur un budget total de 31 milliards de dollars.
Malgré la probabilité de la menace d’une inondation d’une ville majeure à
la suite d’un ouragan géant, seuls quelques millions de dollars sont
consacrés au financement d’un exercice étudiant l’inondation de la
Nouvelle-Orléans, l’exercice Pam, tandis qu’un second exercice conçu sur
le même thème, prévu pour l’été 2005, sera en définitive annulé faute
de financement[24].


Cette obsession du DHS pour le terrorisme est dénoncée
par de nombreux Etats, comme l’Alabama, dont les experts estiment alors
qu’ils sont davantage concernés par des menaces naturelles : tornades,
tremblements de terre, inondations, cyclones, ouragans qui frappent
l’Etat avec régularité. En pratique, cette obsession conduit à
systématiquement rejeter les demandes de subventions lorsqu’elles ne
sont pas relatives à une mesure de lutte contre le terrorisme. Un an
avant Katrina, la Nouvelle-Orléans se voit ainsi refuser une demande
d’équipement de la police et des pompiers concernant l’achat d’une
flotte de bateaux en aluminium à fond plat, pourtant destinés à
permettre l’évacuation de populations prises au piège par les eaux, car
cette demande ne permettait pas de contribuer à la lutte contre les
menaces biologiques ou chimiques…[25]


2.2 – L’échec d’une tentative de
réponse globale


Les attaques terroristes de septembre 2001 font prendre
conscience au gouvernement fédéral de la nécessité d’adopter des mesures
complémentaires pour assurer une coordination efficace avec les
gouvernements locaux et étatiques et améliorer sa capacité à faire face
aux situations d’urgence. En juillet 2002, dans la National Strategy for
Homeland Security, le président Bush annonce ainsi l’élaboration d’un
système national de gestion de crises et l’intégration des différents
plans fédéraux dans un seul plan global prenant en compte tous les
risques possibles, mission qu’il confie au nouveau Department of
Homeland Security. Quelques mois plus tard, en février 2003, la Homeland
Security Presidential Directive 5 (HSPD-5)[26] fixe les lignes d’action
suivantes au Secrétaire à la Sécurité Intérieure :


. créer un système de gestion de crises national, un
National Incident Management System (NIMS), destiné à fournir une
approche de niveau national permettant aux gouvernements fédéral,
étatiques et locaux de travailler ensemble de manière efficace afin de
se préparer, de réagir et de gérer les conséquences des crises
intérieures, quelles qu’en soient les causes, la taille ou la
complexité ;


. élaborer et appliquer un National Response Plan (NRP),
plan d’action national reposant sur le NIMS, fournissant structures et
procédures nécessaires à une action politique nationale et à un
engagement opérationnel de l’administration fédérale en soutien des
responsables des systèmes de crises des Etats et des gouvernements
locaux[27].


L’élaboration du NIMS n’a pas suscité de réelles
difficultés, étant facilitée par l’existence préalable d’un système de
commandement de crises, l’Incident Command System (ICS), mis au point
notamment dans la lutte contre les grands incendies dans les Etats de
l’Ouest et favorisant la coordination des responsables des secours des
trois niveaux, fédéral, étatique et local. Approuvé en mars 2004,
reprenant les principales dispositions de l’ICS, le NIMS établit des
procédures et des protocoles opérationnels destinés à tous les
responsables d’une crise, fournissant un cadre d’action commun et souple
permettant aux gouvernements comme aux organisations privées de
travailler ensemble pour gérer les crises intérieures de toute ampleur.


En revanche, l’élaboration du NRP s’est révélé une
entreprise plus ardue. Ambitionnant d’être un plan d’action global
établissant un seul et même cadre d’action pour la gestion de toutes les
crises intérieures, quelle que soit leur ampleur, de leur prévention à
la gestion de leurs conséquences, le but du NRP est de fournir les
structures et les mécanismes pour assurer la coordination du soutien
fédéral aux Etats et aux gouvernements locaux, en s’appuyant à cet effet
sur le NIMS. Les rédacteurs du NRP ont été dès lors confrontés à une
redoutable difficulté : concilier la nécessité d’accroître les pouvoirs
de l’administration fédérale en matière de gestion de crise, gage de
l’efficacité de la riposte dans le cas de crises majeures, et une
exigence politique, le respect des prérogatives des Etats et des
pouvoirs locaux dans un pays jalousement attaché à son fédéralisme. Une
première version du plan fut d’ailleurs rejetée par les gouverneurs et
les élus locaux en mai 2003, victime du reproche d’une trop grande
ignorance du rôle des responsables locaux. Aussi, le NRP, tel qu’il est
définitivement adopté en janvier 2005, est d’abord un document de
compromis, qui fait la part belle aux prérogatives des Etats et des
villes, continuant de s’inscrire dans l’esprit du Stafford Act[28], à
l’exception d’une timide innovation prévoyant, dans le cas de
catastrophes majeures, la faculté pour l’administration fédérale
d’intervenir d’initiative. Toutefois, ces dispositions audacieuses et
réalistes sont regroupées dans une des nombreuses annexes du NRP, la
Catastrophic Incident Annex (CIA), dont le contenu est ignoré par la
plupart des responsables des situations de crise, à commencer par le
Secrétaire à la Sécurité Intérieure lui –même, Michaël Chertoff, comme
il le reconnaîtra devant la commission d’enquête parlementaire.


Restant très en-deçà de l’objectif ambitieux qui lui
avait été assigné par le président Bush, le NRP est un document
lourd[29] et mal rédigé : animé d’un esprit bureaucratique et
technocratique, il est difficilement applicable du fait de la confusion
et de la complexité de ses dispositions[30], diluant toute unité de
commandement à force de multiplier les protagonistes. Au sein de
l’administration fédérale, le Secrétaire de la Sécurité Intérieure est
le responsable fédéral principal chargé de gérer les crises domestiques.
Il a la possibilité, prévue explicitement par le NRP, de déléguer ses
pouvoirs à un représentant qui prend le titre de Principal Federal
Official (PFO), mais dont les fonctions sont mal définies par rapport au
Federal Coordination Officer (FCO), prévu par le Stafford Act. Au sein
de l’état-major du DHS, le Homeland Security Operations Center (HSOC),
centre des opérations de la sécurité intérieure, assure le partage de
l’information, la planification opérationnelle et l’engagement des
moyens fédéraux, en complément de l’action menée par la Federal
Emergency Management Agency (FEMA) mais aussi le National Response
Coordination Center (NRCC), un centre interministériel chargé de
coordonner l’ensemble de la réaction fédérale pour les catastrophes
d’importance nationale et la mise en œuvre des programmes de gestion de
crise. Quand à la coordination de niveau stratégique et la résolution
des problèmes de ressources non traités par le NRCC, elles sont prises
en compte par une nouvelle instance, l’ Interagency Incident Management
Group (IIMG), sorte de cellule interministérielle de crise. Cette
multiplication des acteurs et des décideurs rallonge considérablement le
processus de décision et est un obstacle majeur à une résolution rapide
de la crise.


Censé fournir à tous un référentiel opérationnel commun
pour permettre la participation d’acteurs de tous niveaux, publics ou
privés, à la gestion d’une crise d’intensité variable, le NRP se révèle
au contraire, en raison de sa complexité, un facteur de confusion
supplémentaire pour les responsables. Adopté quelques mois avant
Katrina, il est peu connu, au point que nombre de ses structures ne sont
pas activées, comme l’IIMG, pourtant destiné à favoriser la prise des
décisions majeures, ou que d’autres dispositions innovantes ne sont pas
mises en œuvre, comme la Catastrophic Incident Annex, qui aurait
pourtant permis une intervention proactive de l’administration fédérale.
De surcroît, le NRP n’a jamais été testé dans sa globalité avant son
application le 30 août 2005, à la suite de la crise de Katrina. Les
autorités fédérales, étatiques et locales ont donc dû mettre en œuvre
pour la première fois un plan dont elles maîtrisaient mal les
dispositions, dont la complexité favorisait différentes interprétations,
sans structure de commandement claire.


2.3 – Le DHS, une structure
inachevée


La lourdeur du NRP est le reflet de la propre lourdeur
du DHS, énorme conglomérat hétéroclite d’agences disparates qui, victime
de sa taille et de sa diversité, ne dispose pas des structures
adéquates pour pouvoir fonctionner de manière opérationnelle.


Nommé en février 2005 à la tête du DHS, Michaël Chertoff
hérite d’un ministère confronté à de nombreux défis majeurs, objet de
critiques sévères dénonçant son incapacité à traiter d’importantes
carences au niveau de la sécurité du territoire et son défaut de
leadership dans des domaines où il aurait dû être prééminent.


En décembre 2004, une étude menée conjointement par le
CSIS[31] et la Heritage Foundation, un centre de recherche conservateur,
évalue la capacité du DHS à remplir les objectifs qui lui avaient été
assignés par le Homeland Security Act de 2002. 9 mois avant Katrina, les
auteurs du rapport[32] mettent en avant l’impérieuse nécessité d’une
restructuration majeure du DHS et soulignent les vulnérabilités
suivantes :


. le poids de la bureaucratie, l’empilement de
structures entre le Secrétaire et les différentes agences alourdissant
considérablement le processus de décision au sein du DHS ;


. l’absence de culture commune d’un ministère partagé en
deux camps - d’un côté, les hommes de loi, privilégiant le secret, le
renseignement et la discrétion face aux attaques terroristes ; de
l’autre, les pompiers, les responsables des services de secours et les
spécialistes des crises, privilégiant la collaboration, le partage de
l’information, et l’éducation des populations - ministère qui apparaît
comme « une collection de composantes distinctes agissant sous un
parapluie opérationnel commun », selon les conclusions du rapport de
l’Inspecteur Général de la Sécurité Intérieure ;


. une division trop stricte des tâches entre le
Département de la Défense (DOD) et le Département de la Sécurité
Intérieure (DHS), le premier se tournant trop vers les seules menaces
extérieures, le second trop vers les seules menaces intérieures : le
rapport dénonce ce cloisonnement, plaidant pour une plus grande
implication des armées dans le soutien aux opérations de sécurité
intérieure ;


. l’erreur d’avoir dissocié la préparation de la gestion
de crises et les opérations de gestion de crises elles-mêmes, autrefois
confiées à une seule et même entité, la FEMA.


Reprenant les conclusions de ce rapport, complété par
une étude interne qu’il fait réaliser au sein du DHS pour déterminer les
restructurations optimales à envisager[33], Chertoff rend public, le 23
juillet 2005, un plan d’action, comprenant 6 mesures majeures, destiné à
remédier aux carences du DHS. Toutefois, ce constat n’a pas le temps
d’être suivi d’effets, la catastrophe de Katrina intervenant un moi